编者按
按照惯例，即将召开的中共中央政治局会议研判当前经济形势，部署下半年经济工作。上半年中国经济顶住压力，实现了5.3%的平稳增长。面对外部环境复杂多变、内部风险挑战增多的局面，下半年经济形势和政策走向备受瞩目。对此，围绕财政收入、固定资产投资、产业经济、对外开放、创新动能、地区经济六个维度，中国经济时报邀请国家高端智库等权威机构专家，研判上半年经济形势，展望下半年政策走向。
核心观点
下半年及未来一段时期，应继续以制度创新为核心，致力于“创新雨林”生态的培育和优化，推动创新动能持续释放。保持战略定力，持续加大基础研究与前沿技术投入；深化政策落地，提升科技金融服务质效；优化人才发展环境，激发人才第一资源活力；统筹发展和安全，构建自主可控的产业链供应链。
韩凤芹
2025年上半年，以科技创新为核心的新质生产力加速形成，成为驱动我国经济高质量发展的关键引擎。国家统计局数据显示，上半年我国规模以上高技术制造业增加值同比增长9.5%，对全部规模以上工业增长的贡献率高达23.3%；全国技术合同成交额历史性突破3万亿元，同比增长14.2%……这些亮眼数据并非偶发，而是我国近年来系统性、前瞻性地塑造优越创新生态所结出的硕果。
2025年上半年创新动能回顾：量质齐升，结构优化成效显著
一是研发投入持续加码，基础研究地位空前凸显。尽管2025年上半年全社会R·D经费支出完整数据尚未公布，但从先行指标和历史数据中可清晰窥见其跨越式增长态势。2024年我国R·D经费达3.613万亿元，其中基础研究经费2497亿元，同比增长10.5%，占R·D经费比重6.91%。这一增速高于整体R·D经费增速，凸显国家对源头创新的重视。2025年趋势进一步强化，根据财政预算安排，2025年中央本级科学技术支出计划增长10%，并明确向基础研究倾斜。在科技部2025年部门预算中，基础研究款项预算数较2024年执行数增长80%，国家自然科学基金预算也实现了8.65%的稳健增长。一系列前瞻性布局正推动我国向“十四五”规划提出的“基础研究经费占比达8%以上”目标稳步迈进，为实现高水平科技自立自强筑牢根基。
二是高技术制造业引领工业增长，产业链韧性持续增强。在整体工业承压的背景下，2025年上半年高技术制造业增加值同比增速达9.5%，远超6.4%的规模以上工业整体增速，贡献率达23.3%，成为工业增长“领头羊”。这一成就得益于产业智能化、高端化、绿色化转型的全面提速。尤其是人工智能技术与制造业深度融合，正重塑生产方式和企业形态。我国人工智能核心产业规模持续壮大，2024年接近6000亿元，2025年正加速向万亿规模迈进。AI质检、智能排产、预测性维护等应用已成为工厂车间标配，有效提升了生产效率、降低了不良品率。2025年上半年，工业机器人、服务机器人产量同比分别增长35.6%和25.5%。同时，AI手机、AI电脑等智能终端产品层出不穷，上半年相关新品超百款，不仅创造了新消费增长点，也带动了上游芯片、传感器、新材料等产业协同发展。此外，在半导体领域，尽管光刻机等尖端环节仍面临挑战，但国产设备厂商在刻蚀、薄膜沉积、清洗等多环节已实现28nm制程突破，部分环节推进至先进制程节点，国产化率稳步提升，显示出国产替代进程提速，有效提升了产业链供应链自主可控能力和整体韧性。
三是科技成果转化加速，市场活力竞相迸发。2025年上半年，我国技术要素市场活跃，科技成果转化迈入“快车道”：全国登记技术合同近41万项，成交总额突破3万亿元，同比增长14.2%，成交额增幅从1—4月的13.3%增长至上半年的14.2%，显示技术交易市场加速升温。技术合同成交额高增长反映企业、高校、科研院所间技术转移与产学研合作日益紧密，创新链与产业链融合加深，更多成果从实验室走向生产线，以知识产权和技术服务为核心的创新经济模式日趋成熟，市场在资源配置中的决定性作用更突出，创新主体活力被激发。
核心驱动力解析：“创新雨林”生态体系的构建与完善
一是顶层设计先行，政策“组合拳”精准发力。宏观战略引领与精准政策供给是“创新雨林”生态的“气候调节器”。我国积极发挥新型举国体制优势，围绕国家重大战略需求，有组织推进关键核心技术攻关，通过设立重大科技专项、组建国家实验室，创新“揭榜挂帅”“拨投结合”等项目组织模式，集中资源在人工智能、量子信息等领域前瞻布局，避免创新资源碎片化。此外，创新财政政策“组合拳”全方位激励创新：实施大规模研发费用加计扣除；政府引导基金撬动社会资本投向早期、初创期科技企业；政府采购向创新产品、“首台套”设备倾斜。多措并举、环环相扣，形成从研发到市场应用的完整激励链条，极大激发全社会创新热情。
二是“科技+金融”深度融合，为创新注入“源头活水”。上半年科技与金融融合迈出关键一步。科技部、中国人民银行等七部门联合印发《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，通过设立国家创业投资引导基金拓宽耐心资本来源、用好结构性货币政策工具引导银行信贷精准滴灌、增强资本市场对科技创新企业支持（如设立债券市场“科技板”）、推动科技保险产品创新分担研发风险等，构建多层次政策支持网络，破解科技企业融资难题，稳定市场预期。具体表现为：科技信贷支持增强。截至2025年6月末，全国科技型中小企业本外币贷款余额3.46万亿元，同比增长22.9%；获贷企业27.4万家，获贷率50%，金融“活水”精准滴灌中小企业。股权投资市场信心恢复。2025年上半年创投市场新增备案基金规模1.32万亿元，同比增长20%。多层次资本市场作用凸显。上半年科技创新公司债券承销金额同比增长超56%。信贷、股权、债券协同发力，构建多元化科技金融服务体系，为创新活动提供全生命周期资金保障。
三是营商环境不断优化，创新主体“生机勃勃”。上半年，我国深化“放管服”改革，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，极大激活各类创新主体内生动力。通过简化行政审批流程、推行“一网通办”、加强知识产权保护等举措，企业制度性交易成本显著降低。尤为重要的是，政策重心持续向中小企业和民营企业倾斜：科技型中小企业贷款余额同比增速22.9%，远高于高新技术企业贷款增速8.2%，证明金融资源精准滴灌至最具创新活力的“毛细血管”；通过破除市场准入壁垒、保障公平竞争、保护民营企业家合法权益等举措，民营企业信心与预期有效提振，更愿意也更有能力进行长期研发投入和创新布局。
下半年走势展望：机遇与挑战并存，稳中求进是主基调
从积极因素看，长期向好趋势提供坚实支撑。首先，政策红利持续释放是最大确定性。上半年支持科技创新、设备更新、消费品以旧换新等政策效应下半年进一步显现，为高技术产业与技术市场提供稳定预期。其次，我国庞大国内市场与完备产业体系为新技术应用与迭代提供独了一无二的“试验场”“孵化器”，是抵御外部冲击、实现内生增长的根本。最后，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，人工智能、绿色能源等领域仍处于高速发展期，为我国发挥后发优势、实现换道超车提供了战略机遇窗口。
从潜在挑战看，外部不确定性与内部结构性矛盾需警惕。外部挑战依然严峻。全球经济增长放缓可能抑制外需，地缘政治博弈加剧，特别是围绕高端芯片、关键设备和核心软件等领域的“技术脱钩”风险仍将是长期制约。美国等西方国家可能继续强化技术出口管制，对我国产业链关键环节构成持续压力。同时也面临一些深层次的内部结构性矛盾，如部分领域核心技术“卡脖子”问题依然突出，创新链、产业链、资金链、人才链的“四链融合”仍有堵点，基础研
究向产业化应用的转化效率有待进一步提高，区域之间、产业之间创新发展不平衡的问题仍然存在。此外，需要警惕部分热门赛道（如大模型）可能出现的投资过热和低水平重复建设现象，避免资源浪费。
对策建议：巩固优势、补齐短板，持续释放创新动能
为应对挑战、抓住机遇，下半年及未来一段时期，应继续以制度创新为核心，致力于“创新雨林”生态的培育和优化，推动创新动能持续释放。
一是保持战略定力，持续加大基础研究与前沿技术投入。创新组织模式，提升财政投入效能，持续稳定增加基础研究投入。同时，优化投入结构，加大对非共识、高风险、颠覆性创新项目的支持力度；发挥新型举国体制优势，鼓励有组织的基础研究，完善“揭榜挂帅”“赛马”等科研组织模式；赋予领军科学家更大、更灵活的人财物自主权；营造鼓励探索、宽容失败的学术氛围，力争在更多“无人区”实现“从0到1”的重大突破。
二是深化政策落地，提升科技金融服务质效。应积极推动七部门出台的科技金融政策等落地见效，加快国家创业投资引导基金建设，鼓励发展“耐心资本”，通过税收优惠、长期考核等方式引导风险投资、私募股权基金更多地“投早、投小、投硬科技、投长期”。同时，要进一步推广知识产权质押融资、科技保险等金融产品，构建覆盖企业全生命周期的多元化、接力式金融支持体系。畅通多层次资本市场退出渠道，形成“科技—产业—金融”良性循环。
三是优化人才发展环境，激发人才第一资源活力。构建更具全球竞争力的人才制度体系，不仅要“引得进”，更要“留得住”“用得好”。应进一步深化人才评价制度改革，破除“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”的顽疾，建立以创新价值、能力、贡献为导向的多元化评价体系。给予青年科技人才更多信任、更大支持，为其“挑大梁”“当主角”创造机会。同时，加强科学家精神和工程师文化弘扬，营造尊重知识、崇尚创新、鼓励合作的社会风尚，让人才的创新智慧竞相迸发。
四是统筹发展和安全，构建自主可控的产业链供应链。应精准梳理我国产业链供应链的堵点、断点，实施产业基础再造工程和重大技术装备攻关工程，集中力量突破一批“卡脖子”核心技术和关键零部件。发挥好科技领军企业的“链主”作用，鼓励产业链上下游龙头企业与“专精特新”中小企业组建创新联合体，形成协同攻关、风险共担、利益共享的合作模式，提升全产业链的整体竞争力与安全水平。同时，积极参与全球科技治理，在开放合作中提升自身创新能力，以高水平科技自立自强支撑更高水平对外开放。
（作者系中国财政科学研究院教科文研究中心主任、研究员）
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